COMENTARIOS A LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO 1549/2014 DE 31 DE MARZO, SOBRE LA INNECESARIEDAD DE LICENCIA MUNICIPAL PARA LAS EDIFICACIONES RELACIONADAS CON ACTIVIDADES COMERCIALES PORTUARIAS QUE SEAN EJECUTADAS POR UNA ENTIDAD PRIVADA CONCESIONARIA

El Tribunal Supremo ha dictado una Sentencia de extraordinario interés para los concesionarios y usuarios portuarios. El Alto Tribunal, en interés de Ley, ha resuelto que las edificaciones que sean necesario ejecutarse para una actividad complementaria de otra principal comercial de carácter portuario no están sujetas a licencia municipal aunque sean realizadas por una entidad privada concesionaria. Es decir, que no sólo las obras públicas que se realicen en interés general están excluidas de la licencia municipal.

La conclusión se fundamenta en el estudio del artículo 72, (anterior 94 de la Ley 48/2003 de 26 de noviembre de Régimen Económico y Prestación de Servicios de los Puertos de Interés General), en relación con el artículo 3.6, ambos del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. La Sentencia resuelve que cuando la actividad complementaria de un uso principal (siempre de carácter comercial portuario) requiere de una edificación para poder ejecutar dicha actividad, ésta, al igual que cualquier otra obra pública de interés general portuario, no puede estar sometida a licencia y ello aunque el ejecutante sea un concesionario privado.

La justificación que utiliza el Tribunal Supremo es muy clara. Todas las edificaciones relacionadas con actividades comerciales portuarias, es decir las relacionadas con el propio servicio portuario, con independencia de que se trate de actividades principales o de actividades complementarias de aquellas, esenciales para prestar dicho servicio, estarán exentas del control municipal, pues el uso portuario, como servicio público delegado al concesionario que subyace en la concesión, es el mismo se trate de una obra de carácter general ejecutada por la Administración Portuaria, o se trate de una obra ejecutada por un privado pero para el desempeño de un servicio comercial portuario (de los que se refieren los mencionados artículos 3 y 72 del TRLPEMM). 

Más allá, señala el Tribunal Supremo en el FJ SEXTO de la Sentencia que es objeto de comentario que [..] “la utilización y construcción por una entidad privada concesionaria del terreno y uso, y no por la Autoridad Portuaria, no puede ser un elemento subjetivo determinante del control municipal pues no es el autor de la obra o el titular del uso el elemento tomado en consideración por el legislador, sino el elemento finalístico del destino a que dicha construcción se dedica la que determina el control –municipal o no- sobre su construcción”

En la legislación española administrativa y civil, no existe una relación directa entre la clasificación de los bienes inmuebles por razón de su destino al uso público y la clasificación del bien desde la perspectiva de su titularidad. Desde el punto de vista urbanístico es prolija la Jurisprudencia que afirma que los usos dotacionales pueden perfectamente sustentarse en bienes de dominio particular, o que el propio uso dotacional puede ser considerado como privado. Por tanto, llevada esta distinción a la legislación portuaria, efectivamente, parece que no tiene sentido la distinción entre que el ejecutante de la obra sea una entidad pública o privada a efectos de la necesidad de licencia, si el destino final de la misma es cumplir con una prestación de interés público, que finalmente es la que reside en el propio espacio portuario considerado por el planeamiento urbanístico como sistema general. 

A estos efectos, los concesionarios, en su condición de administrados e interesados, deben quedar protegidos por el derecho a la tutela judicial efectiva pues la legalidad urbanística del uso portuario y las condiciones edificatorias del suelo, de acuerdo con la Sentencia que se comenta, no tienen causa en la naturaleza o actividad empresarial del propio concesionario, sino única y exclusivamente en los intereses públicos que, como se ha comentado, subyacen en la concesión y, en su caso, en el contrato de prestación de servicios portuarios comerciales.

Debe precisarse que el término “comercial” no excluye el carácter público del servicio que se presta. En este sentido se entiende por “comercial” todas aquellas actividades portuarias que estén destinadas al tráfico de personas y mercancías junto con las actividades complementarias necesarias. Es por ello que el Tribunal Supremo en la Sentencia de referencia, en relación con el artículo 72 del TRLPEMM, señale (FJ SEXTO) que “estos usos deben ser considerados distintos de los que en el mismo precepto se contemplan como posibles –en determinadas condiciones-, como son los “usos vinculados a la interacción puerto-ciudad, tales como equipamientos culturales, recreativos, certámenes feriales, exposiciones y otras actividades comerciales no estrictamente portuarias”, así como “las instalaciones hosteleras”  que sí estarían sometidos al control de la licencia municipal.

Por tanto, a la vista de la Sentencia mencionada, podemos concluir que el interés público, sea de mayor o menor alcance, no reside ni en la titularidad de la obra ni en su naturaleza, sino en el destino de la misma, entendiendo por destino el conjunto de actividades o servicios de carácter público que pueden desempeñarse en un Puerto en los términos que prevé la legislación aplicable. En consecuencia, cuando los concesionarios ejerzan por delegación un servicio público de carácter portuario comercial, las obras principales o complementarias que estos promuevan para el ejercicio de dichos servicios parece lógico que estén excluidas del control municipal.

Juan Arnaiz Ramos
Socio Director Argoiure

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